Steg for steg - veien til gode reguleringsplaner

Fasenorm for reguleringsplan

– En veileder i praktisk organisering og gjennomføring av reguleringsplanprosessen.


Kommune- og reguleringsplaner legger til rette for velorganiserte byer, steder og naturområder. Tiltak og formål reguleres på to plannivåer:

  1. Kommuneplanen vedtas av kommunestyret og skal ivareta sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk.
  2. Reguleringsplan skal følge opp føringer lagt i kommuneplanen og vedtas av kommunestyret etter forslag utarbeidet av kommunens administrasjon eller av private aktører. 1

Disse to plannivåene skal være tilpasset statlige føringer i form av planretningslinjer og planbestemmelser – i tillegg til regionale planer, når disse har betydning for kommunens arealplaner.

Kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder hvor det følger et plankrav av kommuneplanens arealdel, og ellers når det er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak, flerbruk og vern. For gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkning for miljø og samfunn, kreves reguleringsplan, jf. pbl. § 12-1.

Plan og bygningsloven med tilhørende forskrifter, legger til rette for balanserte og gode reguleringsplaner. Manglende samhandling mellom kommunen og utbygger går imidlertid ofte ut over planens innhold og forsinker planprosessen. SSBs statistikk over kommunal saksbehandling av private reguleringsforslag viser store, unødige forskjeller mellom kommunene. Det er å håpe at kvaliteten i planarbeidet ikke er like varierende, men vi vet at et stort antall vedtatte reguleringsplaner av ulike grunner ikke lar seg realisere eller krever omfattende dispensasjoner2.

Det er krevende, men viktig at kommunen utvikler en god arealdel til kommuneplanen, som har et klart, entydig målbilde, der hensynet til forutsigbarhet for utbygger og statlige og regionale sektorinteresser er ivaretatt, slik at innsigelser unngås.

Kommuner bør gjøre bruk av beste praksis i reguleringsplanarbeid og se på hvordan andre kommuner har arbeidet effektivt og konstruktivt sammen med forslagsstiller/utvikler for å få frem en god plan.

Om fasenormen

Bygg21s fasenorm for reguleringsplaner er en veileder i bruk av beste praksis for å utvikle gode planer på halve tiden3.

Fasenormen viser hvordan utviklere og kommune skal bruke beste praksis til å forbedre og effektivisere arbeidet med å lage planer som gir en tilstrekkelig ramme for å prosjektere, bygge og bruke bebyggelse, samferdselsanlegg, teknisk infrastruktur m.m.

Bygg21s rapporter «Enkle grep – raskere fra behov til bygg» (2016) og «Næringens rolle i plan- og byggeprosesser» (2018) samler beste kunnskap om gjeldende praksis. Rapportene peker på at plan- og bygningsloven gir gode rammer for planlegging, men at det er et stort potensial for å forbedre saksbehandlingspraksisen. Kommunen og forslagsstiller må i større grad samles om felles mål for planområdet, som tar utgangspunkt i demokratisk vedtatt overordnede planer. Dagens praksis er ofte uforutsigbar og varierer fra kommune til kommune. Når planen blir unødig detaljert og/eller preget av urimelig byrdefordeling blir reguleringsplanen dårlig og i verste fall urealiserbar.

Bygg21 har laget en veileder formet som en fasenorm, som kan brukes over hele landet.

Godt samspill er viktig

Plan- og byggeprosesser handler om stedsutvikling og samfunnsutvikling. Det krever brede perspektiv som tar hensyn til utbyggers økonomi og lokalsamfunnets premisser for verdiskapning, miljøforhold og sosial velferd. Reguleringsplanarbeid er et lagspill hvor medspillerne har forskjellig ståsted, henholdsvis i det offentlige og det private. For å oppnå et godt resultat må aktørene ha god forståelse for prosessen og anerkjenne hverandres roller og oppgaver.

Det er forslagsstiller ved utvikler, grunneier eller utbygger på den ene siden og kommunen på den andre, som utarbeider reguleringsplanene. For å sikre effektivitet, forutsigbarhet og tillit bør partene inngå forpliktende avtale som regulerer fasene i planprosessen. Bygg21s fasenorm for reguleringsplan er beste referanse for en slik avtale.

Ofte hindres dette samarbeidet av fordommer og negative karakteristikker mellom de offentlige og private aktørene. Som om ikke det er nok, skal de private aktørene og kommunens saksbehandlere både forholde seg til 21 offentlige instanser med innsigelsesrett og også ta hensyn til alle de øvrige uttaleberettigede, som høyrøstet eller lavmælt fremmer sine interesser i planen. Derfor er det ofte nødvendig å knytte til seg faglige eksperter som gjerne er en arkitekt, jurist eller andre rådgivere. Dersom de ikke klarer å balansere helheten og la planen følge opp og gjenspeile lokalpolitiske standpunkt og ambisjoner, vil selv det beste planforslaget kunne bli avvist av kommunen.

Uten gjensidig respekt for hverandres roller, kunnskap og kompetanse er et godt samspill umulig, og uten vil det ikke være mulig å oppnå et godt resultat.

Bygg21 anbefaler å organisere reguleringsplanen som et prosjekt med tydelige mål, prosesser, roller og fremdrift, der målene er forankret i kommunens overordnede planer.

Føringer for effektive prosesser fra statlig myndighet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i Reguleringsplanveileder, versjon 1/15. februar 2017, utviklet åtte hovedprinsipper for effektive reguleringsplanprosesser:

  1. Reguleringsplanen (tiltaket) bør være i samsvar med arealbruken fastsatt i kommuneplanens arealdel.
  2. Planarbeidet og planoppgaven må få en riktig avgrensning og detaljeringsnivå.
  3. Forutsetningene for planarbeidet må avklares reelt og tidlig i planprosessen.
  4. Planprosessen må involvere berørte myndigheter, grunneiere, interesseorganisasjoner, naboer og andre på et tidlig tidspunkt.
  5. Det må utarbeides et faglig underlag som er relevant for de ulike fasene og beslutningsstegene i planprosessen. Dette gjelder ved oppstart og kunngjøring av planarbeidet, i arbeidet med å utvikle planløsninger og nødvendige utredninger, i planforslaget som sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, og ved sluttbehandlingen av planen.
  6. Reguleringsplanen må være entydig, klar og uten innebygde målkonflikter.
  7. Planen må være realistisk og legge til rette for gjennomføring.
  8. Private detaljreguleringer må utarbeides av fagkyndige i samsvar med plan- og bygningsloven, jf. plan- og bygningsloven § 12-3.

Som en del av målet om å halvere tidsbruken kan regulering og byggesøknad kjøres i parallelle løp, slik at byggetillatelse kan gis kort tid etter at reguleringsplanen er vedtatt. Saksbehandlingsprosessene er imidlertid forskjellige for plansak og byggesak. Jf. ny bestemmelse i pbl. § 12-10, 3. ledd om at ny nabovarsling i byggesak ikke er påkrevet når tiltaket er i samsvar med reguleringsplan jf. §21-3, 5. ledd.

Om roller og perspektiver

Reguleringsplanen skal ivareta samfunnets behov, mål og relevante interesser. Disse interessene kan samles i fire roller og perspektiver:

  1. Forslagsstiller i form av områdets utviklere, grunneiere og investorer. Disse har til hensikt å utvikle egen eiendom og områdets funksjoner og verdier ved å transformere områdene til ny bruk. Rollen som forslags-stiller innbefatter også tilfeller når planer utvikles uten at grunneier tar risiko. Forslagsstiller er da gjerne utbyggere som har opsjon eller andre tiltredelseserklæringer til eiendommen(e).
  2. Brukerne omfatter alle dem som er direkte eller indirekte berørt av planen, herunder naboer, næringsliv, interesseorganisasjoner, allmennheten og ulike rettighetshavere.
  3. De utøvende er aktører som lager/produserer planer og bygg. Disse består av fagkyndige (jfr. § 12-3 siste ledd) i form av arkitekter og rådgivere, entreprenører, prosjekterende og produsenter som utvikler planforslag, for i etterkant å bygge i tråd med vedtatt plan. Disse aktørene har en nøkkelrolle i å sikre den faglige kvaliteten til reguleringsplanen og prosjektet.
  4. Offentlig sektor som ivaretar samfunnets interesser i videste forstand og sørger for at plan- og byggesak behandles og vedtas i tråd med gjeldende lover, forskrifter, overordnede retningslinjer og gjeldende arealplaner. Dette omfatter kommunens plan- og bygningsmyndighet og andre berørte fagetater, regionale myndigheter, fylkesmannen og statlige fagmyndigheter, til sammen 21 offentlige instanser med innsigelsesrett. I sum representerer disse gruppene de perspektivene som plan- og byggesaker skal ivareta. Perspektivene er konkretisert i fasenormens ulike steg. Fasenormens hensikt er å veilede partene i å holde rett fokus, finne formålstjenlige prosesser for planarbeidet, sikre nødvendig dokumentasjon og et resultat som er i samsvar med overordnede føringer, krav og planer.

Visuell fremstilling av fasenormens prosess.
Bildebeskrivelse

Fasenormens perspektiv sammenfaller med Bygg21s fasenorm «Neste Steg for byggeprosjekter». Dette letter samvirket mellom alle de stegene i plan- og byggesaksprosessene som bygg- og eiendomsvirksomhet må gjennom, og gjør at de to fasenormene kan fungere i parallelle løp.

Fasenormens oppbygging

En reguleringsplan utvikles i fire steg basert på overordnet arealplan:

Kommuneplan Regionplaner

En fasenorm utvikles i steg. I de ulike fasene i figuren, jobber partene frem det grunnlaget og de resultatene som er nødvendige og fullstendige for å gå videre til neste fase. Vekslingsfeltene mellom fasene består av klargjøringer, beslutninger og kontroll av om det er grunnlag for å gå videre og hvilke vilkår som i tilfelle gjelder for neste fase. Avtaler og kontrakter vil normalt kvitteres ut i vekslingsfeltet, i den forstand at det gjøres en vurdering av om arbeidet som er levert er fullstendig og om vilkår for neste fase er realistiske. Forsøk på snarveier vil forlenge prosessene og skape omfattende dobbeltarbeid. For eksempel peker veilederen på viktigheten av at overordnete føringer er adressert og håndtert i kommuneplanen4. Fasenormen er dermed en positiv veileder i bruk av beste praksis, men også en formaning om hvilken struktur og disiplin som effektive planprosesser krever.

Fasenormen gir råd om hvordan kommunen og utvikler bør organisere planarbeidet, og utarbeide en god reguleringsplan på en måte som er effektiv og i tråd med de utviklingsstegene alle reguleringsforslag må gjennom frem til vedtatt plan.

I venstre kolonne gir veilederen råd om fokusområder, særskilte utfordringer og faglige råd tilpasset den aktuelle fasen. Disse rådene er samlet under overskriften «Fasens sentrale prosessutfordringer».

I høyre kolonne har veilederen listet oppgaver og ansvar som aktørene må ivareta i den aktuelle fasen, og hvordan disse er fordelt. Oppgavene er listet under overskriften «Ansvars- og arbeidsdeling».

I tillegg til fasenormens råd om fokus og prosess i hver enkelt fase, er krav til resultat fra hver enkelt fase definert. Disse er å finne i tilknytning til hver enkelt aktør under «Ansvars- og arbeidsdeling», med mindre det er et kollektivt resultat, som er særskilt nevnt.

Etter at fasenormen er vedtatt vil den bli utformet som en brukervennlig publikasjon og et levende digitalt verktøy med tilhørende opplæringsmoduler. Det tas forbehold om at oppbyggingen kan bli noe annerledes - uten at struktur og innhold blir endret.

Slik leser du fasenormen

En reguleringsplan utvikles steg for steg. Fasene er omtalt i en særskilt introduksjon, som også knytter fasen til regelverket.

For hver fase er det listet sentrale prosessutfordringer som en generisk sjekkliste for ledelsen og de utøvende (venstre kolonne i hver fase under).

De enkelte fasene utgjør reguleringsplanarbeidets ulike steg. Informasjon, beslutninger og rammevilkår må være avklart forut for neste steg. I den enkelte fasen (steget) er det informasjon om relevante og tilpassede prosesser, aktiviteter, oppgaver, metoder, rutiner, verktøy, aktører, kompetanse og roller. Leveransene fra fasen blir beslutningsgrunnlaget for neste steg.

I hver fase er det listet oppgaver som normalt må gjøres for en fullstendig gjennomføring av fasen i forhold til alle fire perspektivene over (høyre kolonne i hver fase under).

Leveranser fra forutgående fase må være fullstendige i tilknytning til alle fire perspektivene over (høyre kolonne i hver fase under).

Summen av oppgaver og leveranser er fasenormens kjerneprosesser.

Utvikling steg for steg Resultater nådd før overgang til neste fase
Figur Utvikling steg for steg: Resultater nådd før overgang til neste fase.

Tre personer ser på modell av bygg

Fasenes knytning til plan og bygningsloven

  • Oppstartsmøte
    • Oppstartsmøte - § 12-8,
    • Miljøverndepartementets veileder Reguleringsplan 22. februar 2011
  • Planoppstart
    • § 12-8 Oppstart av reguleringsplanarbeid, varsling og kunngjøring
    • § 12-9 Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger (konsekvensutredning)
    • Planoppstart i Reguleringsplanveileder 15. februar 2017
  • Planforslag
    • Utredninger, utarbeidelse av planforslag, høring og offentlig ettersyn
    • Planforslag og planbehandling i Reguleringsplanveileder 15. februar 2017
  • Planbehandling
    • § 12-11 Behandling av privat reguleringsforslag
    • § 12-12 Vedtak av reguleringsplan
    • § 12-15 Felles behandling av reguleringsplanforslag og byggesøknad
    • Planforslag og planbehandling i Reguleringsplanveileder 15. februar 2017

1. Forslag til områdereguleringsplaner er forutsatt utarbeidet av kommunen selv, jf. §12-2, mens detaljreguleringsplanforslag kan utarbeides av kommunen eller private, jf. § 12-11. Bygg21 har i rapporten «Enkle grep – raskere fra behov til bygg» foreslått at også private skal kunne utarbeidet forslag til områderegulering.  
2. Se Bygg21 rapporten «Enkle grep – raskere fra behov til bygg» -16.
3. «Halve tiden» er et snittmål hvor potensialet varierer i forhold til lokal praksis og planområdets kompleksitet. 
4. Se Bygg21-rapporten om beste praksis for håndtering av overordnete føringer (Miljødirektoratets rundskriv.)