Utbyggingsavtaler - byrdefordeling i ubalanse

4. Dagens praksis


Næringens og kommunenes erfaring med dagens bruk av utbyggingsav­taler er kartlagt. Vi har identifisert beste praksis i ulike type utbyggingsområder, herunder byrdefordeling mellom ulike utbyggere.

1. Advokatutvalgets erfaring med dagens bruk av utbyggingsavtaler

Advokatutvalget erfarer at det gjennomgående er både for liten kunnskap om og for lite fokus på de rettslige rammene i pbl § 17-3 for utbyggingsav­talers innhold og at det knytter seg usikkerhet til hva som ligger i de rettslige standardene nødvendig, rimelig og forholdsmessig.

Samtidig erfarer mange utbyggere at det ofte er de kommunene som har høyest kompetanse og de beste forutsetninger for å kjenne regelverket, som fraviker lovens rammer mest og oftest.

Årsakene til avvik er sammensatt, men det er en kjensgjerning at rammene i § 17-3 svært ofte blir overtrådt og at utbygger mer eller mindre frivillig aksepterer vilkår/bidrag som går ut over lovens rammer. Advokatutvalget skriver blant annet:

Utbygger har ofte behov for å komme i gang med ønsket utbygging så snart som mulig, av hensyn til finansieringskostnader, forpliktelser overfor kjøpere/leietakere o.l. og er derfor tilbøyelig til å godta krav fra kommunens side, for å unngå fordyrende forsinkelser. Utbygger befinner seg derfor ofte i en svak forhandlingsposisjon, noe som lett kan føre til urimelig byrdefulle og ubalanserte utbyggingsavtaler, også i tilfeller som strengt tatt ikke krever inngåelse av utbyggingsavtale. Dette er en uheldig praksis.

Utbyggerne vegrer seg også for å protestere, av frykt for at prosessen skal komplisere, forsinke og hindre utbygging, og er dessuten lite tilbøyelige til å prøve utbyggingsavtalens gyldighet i ettertid. Vi har derfor liten retts­praksis i tilknytning til utbyggingsavtaler. Det finnes heller intet overordnet kontrollorgan i forvaltningen som kan vurdere en utbyggingsavtales gyldighet. Derfor er det grunn til å tro at mange «biter i det sure eplet» og går med på utbyggingsavtaler som påfører dem og andre ledd i verdikjeden uforholdsmessige, økonomiske byrder. Ikke få byggebudsjetter sprekker på grunn av tyngende og uventede vilkår/kostnader, som oppstår sent i planprosessen.

Mange utbyggere opplever dessuten at de møter liten forståelse i kommunene for den økonomiske siden av utbyggingsprosjekter. Advokatut­valget uttaler i den forbindelse:

Utvalget erfarer også at det skaper utfordringer i forhandlinger om utbyggingsavtaler at enkelte kommuner synes å mangle nødvendig kommersiell forståelse, alternativt at kommunen ikke ønsker eller ser behovet for å ta hensyn til kommersielle forhold i forhandlinger om utbyggingsavtaler. Dette kan forklares med gode tider innenfor eiendomsutvikling samt stor utbyggingsvilje i pressområdene. Holdningen om at bidrag pålagt i utbyggingsavtaler kun knytter seg til utbyggers bunnlinje, vil nok måtte revurderes dersom markedet endres. Det er da ikke nødvendigvis tale om at kommunen skal vurdere hvilken fortjeneste utbygger bør ha i prosjektet, men en forståelse for at eksempelvis avtalt opp­deling av bidrag og valg av forfallstidspunkt for bidragene, kan ha betydning for utbyggers gjennomføringsevne.

At planen skal være praktisk og økonomisk realiserbar blir ikke tilstrekkelig vektlagt. Heller ikke at den bør være mulig å realisere innen rimelig tid (5-10 år). Det er ikke uvanlig at rekkefølgekrav er så tyngende at de hindrer eller forsinker utbygging etter planen.

Utbygger har behov for forutsigbarhet. Kommunene skal klargjøre forutsetninger for bruk gjennom sine forutsigbarhetsvedtak. Noen kommuner fatter forutsigbarhetsvedtak som er lite konkrete. Disse gir ingen reell forutsigbarhet ved forhandling om utbyggingsavtale. Andre kommuner fatter forutsigbarhetsvedtak som går for langt i å binde opp kommunens forhandlere, eksempelvis gjennom prinsippvedtak om mva.-kompensasjon, slik at det er lite igjen å forhandle om, som kan bidra til en balansert utbyggingsavtale. Ekstra ille blir det når kommunens forutsigbarhetsvedtak blir etterfulgt av nye og strengere betingelser fra kommunen og/eller statlige sektormyndigheter ut over i planprosessen. Denne type endringer over tid er ikke uvanlig.

I mange tilfelle erfarer advokatutvalget at kommunen ikke oppfyller sine forpliktelser etter utbyggingsavtalen til avtalt tid, eller at det fra kommunens side legges opp til at innbetalt kontantbidrag kan omfordeles til andre infrastrukturtiltak i kommunen. Dette er en uheldig praksis. Kommunene benytter tidvis sin rolle som reguleringsmyndighet på en måte som rokker ved frivillighetsprinsippet. Det er ikke uvanlig at kommunen stiller krav om at det foreligger et ferdig fremforhandlet utkast til utbyggingsavtale for at planforslaget skal kunne legges ut til offentlig ettersyn eller forelegges kommunestyret for vedtak. Også dette er en uheldig praksis og utslag av kommunens rolleblanding.

2. Næringens erfaring med dagens bruk av utbyggingsavtaler

Prognosesenteret har kartlagt erfaringene til respondenter som har direkte ansvar og oppgaver i utvikling av utbyggingsavtaler. Senteret har brukt bransjeforeningene og en egen referansegruppe samt advokatutvalget for å designe spørsmål og finne relevante respondenter. Referansegruppen har blant annet bestått av Christian Joys og Thor Olaf Askjer, som begge har ledet hver sin arbeidsgruppe i Bygg21.

De fleste utbyggere i utgangspunktet har stor forståelse for og vilje til å bidra til infrastruktur og andre tiltak som følger av en utbygging, og som kommer nærområdet til gode. Utbyggernes negative reaksjoner gjelder først og fremst tiltak med liten eller ingen tilknytning til det aktuelle ­prosjektet.

Advokatutvalget deler denne erfaringen og uttaler: 

Jo fjernere forholdet er mellom utbyggingsprosjektet og det rekkefølgebelagte tiltaket, desto mindre forståelse vil utbygger ha for et gjennomføringskrav. ­Rekkefølgebelagte tiltak som kommer inn sent i planprosessen mislikes dess­uten sterkt. Utbygger har behov for forutsigbarhet med hensyn til alle kost­nader som vil påløpe, for å kunne vurdere om prosjektet er økonomisk realiserbart og for å kunne forberede inndekning av kostnadene gjennom avtaler om salg eller utleie.

76 av 99 respondenter har vært part i en utbyggingsavtale. Majoriteten har direkte erfaring med færre enn 5 avtaler, og erfaring fra utbyggingsområder, med enkeltstående bygg og bytransformasjon som minst frekvente type utbygging.

Prognosesenterets funn gjennom questback-undersøkelsen sammen­faller med advokatutvalgets erfaringer:

  • Majoriteten av utbyggerne mener forhandlingene om UB-avtalen har fungert dårlig, mens kommunene opplever at forhandlingene har fungert godt. Spesielt i Oslo og Bergen mener respondentene at forhandlingene har fungert dårlig. Blant de store byene er de mest fornøyd med forhandlingene i Trondheim, men det ser ut til at det generelt er mer misnøye med forhandlingene i byene og at det fungerer bedre i mindre kommuner.
  • Majoriteten av respondentene mener UB-avtalen har bidratt positivt til både området som helhet og prosjektet til respondentens organisasjon – dette enes utbyggerne og kommunen om. I kommunene Oslo og Bergen er de minst positive til hvordan UB-avtalen har bidratt til området, mens respondentene fra mindre kommuner er mer fornøyd.
  • Utbyggerne opplever at byrdefordelingen mellom utbygger og kommune er uforholdsmessig stor for utbygger, mens kommunene opplever byrdefordelingen som balansert. Spesielt i Bergen og Oslo oppleves byrdefordelingen som uforholdsmessig stor for utbyggere. I mindre kommuner mener respondentene at byrdefordelingen er mer balansert. Byrdefordelingen mellom utbyggerne i UB-avtalen oppleves i stor grad som balansert av de mellomstore og største utbyggerne, mens de minste utbyggerne mener byrden har vært uforholdsmessig stor for dem selv.
  • Skjev byrdefordeling og manglende forutsigbarhet oppgis som viktigste grunner til at UB-avtalen ikke har fungert optimalt, dette trekkes spesielt frem av de private utbyggerne. Skjev byrdefordeling er hyppigst nevnte årsak for de minste utbyggerne, mens kommunene også trekker frem «nye forutsetninger som kommer underveis» som en årsak til at det ikke har fungert optimalt. Manglende forutsigbarhet trekkes frem som desidert viktigste årsak til at UB-avtalene i Oslo ikke har fungert optimalt.

Spriket i virkelighetsoppfatningen mellom utbyggere og kommuner, indikerer at det ikke bare er forskjellig lovforståelse som ligger til grunn for at mange utbyggere opplever utbyggingsavtaler som unødig krevende og ­urimelige, men at det også kan følge av manglende fokus på og respekt for lovens rammer. Avstanden kan også skyldes forskjellige holdninger og manglende avstemming av forventninger ved oppstart av prosessen. Sistnevnte er viet stor oppmerksomhet og grundig gjennomgått i Bygg21s beste praksisveileder «Steg for steg – veien til gode reguleringsplaner».

Andre funn i Prognosesenterets undersøkelse:

  • Utbyggerne i pressområdene er mer villige til å akseptere vilkår de finner urimelige og ubalanserte. Kommunene utenfor pressområdene er i større grad på «tilbydersiden» og positive til selv å bidra til gjennomføring av planen.
  • Hyppigst nevnte type bidrag er vei med fortau og gang- og sykkelvei. Vei, vann og avløp til og langs egen tomt kan kommunen pålegge utbygger i medhold av pbl § 18-1. Det er følgelig ikke nødvendig med utbyggings­avtale for slike tiltak i det omfang som undersøkelsen indikerer.
  • Majoriteten av respondentene er positive til standardiserte fordelingsmodeller i utbyggingsavtalen. De private utbyggerne er mest positive.
  • Det er stor variasjon rundt avtaler om mva.-kompensasjon. 54 % av respondentene har ikke inngått avtale om mva.-kompensasjon. Bant dem som har inngått avtale har majoriteten fått mellom 90 og 100 % av mva. kompensert. Kommuner i Hordaland og Oslo kommune kompen­serer minst.
  • På landsbasis er kun 44 % av utbyggingsavtalene blitt forhandlet parallelt med planprosessen. Akershus, Oslo og Buskerud skiller seg positivt ut ved at mer enn 70 % av utbyggingsavtalene er inngått i forbindelse med planvedtaket i. I Vest-Agder, Nordland og Troms ble ingen utbyggingsavtaler inngått samtidig med planvedtaket.

For mer nyanserte funn henvises til Prognosesenterets rapport. Prognosesenteret har for øvrig et materiale som kan krysskobles og nyanseres ut over det som fremgår av vedlagte rapport.

3. Andre erfaringer

Det vises til Bygg21s tidligere rapporter som alle henviser til beste praksis og et mangfold av erfaringer og utredninger, som bekrefter Prognose­senterets kartlegging.

Andre land skiller ikke mellom teknisk og sosial infrastruktur, slik vi gjør, og har praksis for å rekkefølgebelegge og avtale at eksempelvis skolebygg skal være ferdig når et gitt antall boliger er innflyttet. Tilsvarende mekanismer benyttes eksempelvis for bibliotek, brannstasjon, barnehave og annen sosial infrastruktur. Dette fremstår som mer hensiktsmessig enn å trekke grensen mellom teknisk og sosial infrastruktur slik det gjøres i Norge.